Odpowiedzialność za naruszenie linii zabudowy w świetle zgłoszenia budowy

W pierwszej kolejności wskazuję, że obiekty wznoszone na podstawie zgłoszenia, w przypadku kiedy na danym obszarze uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z tym planem. Art. 30.ust. 6 Prawa budowlanego: „Właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli: (…)

pkt 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub inne przepisy”.

Milcząca zgoda urzędu na postawienie budynku

W tym miejscu wskazuję, że konstrukcja prawna „milczącej zgody” polega na dopuszczonym przez przepis prawa zawiadomieniu, rejestracji, zgłoszeniu organowi administracji publicznej przez petenta (interesanta) zamiaru wykonania określonej czynności. Rolą organu jest w takiej sytuacji kontrola zgodności tej czynności z prawem w ciągu określonego tym przepisem okresu czasu. Organ ten, w razie negatywnej weryfikacji czynności prawnej petenta, ma prawo z urzędu odmówić mu (zabronić) wykonania tej czynności. Odmowa taka ma charakter aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Natomiast w sytuacji odwrotnej, przy ocenie, że zamierzone działanie petenta jest zgodnie z prawem, organ może zaniechać podjęcia jakiejkolwiek czynności o charakterze zewnętrznym. W takim właśnie przypadku, z upływem ostatniego dnia wskazanego w przepisie terminu, przyjmuje się (według języka prawniczego) fikcję rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony, czyli tzw. milczącej zgody.

Organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy albo w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Określenie ustawowe"wnosi sprzeciw" oznacza, że rozstrzygnięcie co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych w art. 30 ust. 6 przesłanek. Pierwsza z wymienionych podstaw w zasadzie nie powinna budzić wątpliwości, oczywiste jest bowiem, że gdy inwestor zgłasza organowi w trybie art. 30 wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to bez wątpienia w takiej sytuacji organ powinien wnieść sprzeciw, co pociągnie za sobą konieczność wystąpienia przez inwestora o wydanie takiej decyzji, jeżeli podtrzyma on swój zamiar dokonania określonej inwestycji. Jeżeli zgłoszenie obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1), organ powinien zgłosić sprzeciw jedynie co do robót budowlanych wymagających tego pozwolenia (zob. wyr. NSA z 27.4.2007 r., sygn. akt II OSK 688/06).

Kolejna podstawa zaistnieje wskutek dokonania przez organ oceny, że realizacja budowy lub robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego lub inne przepisy.

Organ każdorazowo powinien rozstrzygnąć, czy zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiednimi przepisami prawa. Przez"inne przepisy" ustawodawca rozumie także przepisy rozporządzeń wykonawczych, w tym także przepisy będące nośnikiem norm techniczno-budowlanych. Fakt, że przyczyną przekroczenia terminu jest przygotowywanie stanowiska przez organ wyspecjalizowany na podstawie wyżej powołanych przepisów, co do zgodności zamiaru objętych zgłoszeniem z przepisami szczególnymi, nie powoduje, że termin ten ulega przedłużeniu (por. wyr. WSA w Warszawie z 13.2.2004 r., IV SA 2711/02, Legalis).

Niewniesienie w terminie sprzeciwu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Sytuacja kuriozalna, lecz niestety nierzadka.

Legalizacja

W tym miejscu wskazuję, że w podobnej sprawie NSA orzekł, że w przypadku ustalenia, że inwestor dokonał zgłoszenia o budowie, ale ostatecznie zrealizował inwestycję w sposób, który wiązałby się z wniesieniem sprzeciwu przez uprawniony organ, czyli np. z naruszeniem obowiązującego planu miejscowego, organ nadzoru budowlanego powinien wdrożyć postępowanie legalizacyjne, a nie naprawcze – wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.8.2022 r., sygn. akt II OSK 1194/21.

Brak zgodności inwestycji z planem miejscowym, niezależnie od zastosowanego trybu, czy z art. 48 i art. 49b, czy z art. 50–51, w przypadku samowoli budowlanej, wymaga wydania nakazu rozbiórki z uwagi na niemożliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W ocenie NSA brak przesłuchania skarżącego pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, przepisy Prawa budowlanego nie wymagają ustalenia rzeczywistego zamiaru inwestora, innego niż wynikający ze zgłoszenia.

Legalizacja jest uprawnieniem inwestora, a nie jego obowiązkiem, dlatego organ orzeka nakaz rozbiórki jedynie wówczas, gdy inwestor rezygnuje z tego uprawnienia i nie przedłoży wymaganych dokumentów w zakreślonym terminie.

Kara za samowolę budowlaną

Mimo faktu, że Pan dołączył mapy do zgłoszenia, a organ nie wniósł sprzeciwu – mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Postawienie budowli uznanej w świetle prawa za samowolę budowlaną jest poważnym naruszeniem przepisów, za co grożą prawne konsekwencje, w tym nałożenie kary finansowej. Kara stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Podstawowa stawka opłaty wynosi 500 zł. Upraszczając, koszt legalizacji samowoli bez zgłoszenia budowy to wydatek od 2500 do 5000 zł. Tożsama może być kara. I ewentualny nakaz rozbiórki.

W takiej sytuacji inwestor powinien:

• złożyć wniosek o legalizację budowy obiektu,
• dostarczyć w wyznaczonym terminie dokumenty legalizujące budowę obiektu,
• wyeliminować ewentualne nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych,
• uiścić opłatę legalizacyjną.

Jeżeli inwestor nie zastosuje się do powyższych kryteriów, organ nadzoru budowlanego ma prawo do podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Stąd rekomenduję sprawę załatwić w Powiatowym Nadzorze Budowlanym, ale oczywiście ze wskazaniem uchybienia organu – sądzę, że w tej sytuacji sprawę załatwią z uwzględnieniem winy po ich stronie. Jeśli nie i dostanie Pan niezadowalające stanowisko organu – rekomenduję skarżyć.

Błąd starostwa

Starostwo odpowiada za naruszenie zasad wynikających z Kodeksem postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego, bo zbadanie zgłoszenia z planem to ich obowiązek.

Obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa ma swoje głębokie uzasadnienie w postulacie humanizacji relacji pomiędzy władzą a obywatelem, będącym stroną postępowania.

Innymi słowy, celem zasady ustanowionej w art. 8 Kodeksu jest stworzenie takiej sytuacji, w której pozycje obywatela i władzy nie kształtują się na zasadzie antagonistycznej polaryzacji, lecz przeciwnie – władza ma prawny obowiązek dążyć do stworzenia takiej atmosfery postępowania, w której obywatel ma zaufanie i jest przekonany, że stojąc przed urzędem – reprezentacją władzy, będzie potraktowany w sposób sprawny, kompetentny, zgodny z prawem oraz maksymalnie uwzględniający jego interesy. W literaturze przedmiotu słusznie także podnosi się, że zasada zaufania stanowi swoistą klamrę, spinającą wszystkie pozostałe zasady ogólne postępowania administracyjnego (tak m.in. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 903 – można z niej bowiem wyinterpretować również zasadę praworządności, informowania, uwzględniania interesu obywatela itd.). Powyższe stanowisko należy uznać za aktualne także w świetle współczesnego orzecznictwa. Między innymi w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26.3.2015 r. (sygn. akt II SA/Go 78/15,) wprost wskazano, że „zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 KPA wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań”.

Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 4.2.2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2042/09): „Z zasady wyrażonej w art. 8 KPA wynika bowiem wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Zasada zaufania wyrażona w ww. przepisie ma kontekst konstytucyjny. Organy administracji publicznej są obowiązane, w ramach wykładni zgodnej z Konstytucją RP, uwzględniać, że zasada zaufania, również w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa”. Fundamentalny charakter zasady zaufania uwypuklony został również w wyr. WSA w Warszawie z 15.12.2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 800/09), w którym stwierdzono, że „jedną z kluczowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 8 KPA zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada ta wyznacza standardy funkcjonowania organów administracji publicznej, które powinny działać w taki sposób, aby podstawy ich działania były zrozumiałe dla obywateli, a skutki niedopełnienia obowiązków służbowych, czy niewłaściwe prowadzenie postępowania nie może działać na niekorzyść obywateli”. Zasada zaufania nakazuje, aby w każdym przypadku wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony organ administracji publicznej z własnej inicjatywy dążył do ich wyjaśnienia, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Organ nadzoru budowlanego w procesie:

• rejestruje wniosek legalizacyjny,
• dokonuje oględzin obiektu budowlanego objętego wnioskiem o legalizację obiektu budowlanego i ustala się stan prawny i faktyczny,
• ustala strony postępowania administracyjnego,
• dokonuje oceny wybudowanego lub będącego w budowie obiektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym (w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy) czy też przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem,
• ustala opłatę.

Źródła:

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
2. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 688/06
3. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r., IV SA 2711/02
4. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1194/21
5. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2042/09

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.