Rozbudowa domu bez pozwolenia

Rozbudowa domu – samowola budowlana

Nie znam treści poprzednich decyzji PINB, ale do tego prawdopodobnie sprowadza się cały problem. Dom został pobudowany w 1954 r., rozbudowany w 1989, czyli w obu przypadkach przed wejściem w życie obecnie obowiązujących przepisów. Postępowanie z 1996 r. oparte było już na obecnej ustawie – Prawo budowlane, ale nie powinno było zakończyć się rozbiórką czy nakazem rozbiórki. Te informacje wymagałyby uszczegółowienia w oparciu o dokumentację. Zapewne mamy do czynienia z samowolą budowlaną, a jeśli nie posiada Pan żadnej dokumentacji, to zasadniczo łatwo Panu zarzuć (Pana rodzicom) taką samowolę. Tak czy inaczej, istotny jest tu rok dokonania samowolnej budowy czy rozbudowy.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W przepisie tym ustawodawca dał więc pierwszeństwo zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w art. 103 ust. 2, który stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli. Przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w jego pierwotnym brzmieniu w przypadku samowoli budowlanej przewidywał bowiem bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego.

Dokumenty związane z budową domu

Pisze Pan, że nie ma dokumentów, a to dlatego że akta po 10 latach ulegały kasacji zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a rejestry prowadzonych spraw zostały przekazane w roku 1990 do urzędu rejonowego.

Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało odpowiednika art. 63 § 1 Pr. bud. z 1994 r., więc „obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną”.

Jednak samowola budowlana jest lepszą alternatywą niż wzniesienie budynku niezgodnie z pozwoleniem. Dlaczego – w przypadku ustalenia przez organy, iż budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę – znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w razie stwierdzenia, że został on wzniesiony niezgodnie z wydanym pozwoleniem, należałoby rozważyć podjęcie działań naprawczych przewidzianych w art. 50 i art. 51 Prawa budowanego z 1994 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w przypadku ustalenia przez organy, iż przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. I to jest lepsze.

Ocena domu

Organy mają obowiązek dokonywania oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy według tego samego okresu czasu, bo tego wymaga wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż nie można jednego przepisu prawa wykładać w części uwzględniając stan prawny z okresu budowy, a w części uwzględniając stan prawny z dnia wydawania decyzji przez organ administracji.

Likwidacja samowoli budowlanej

Należy mieć na uwadze, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przepisy ustawy stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Wprowadzając ustawę z 1974 r., ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tą regulacją przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały także zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Skoro art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. reguluje definicję oraz skutki samowoli budowlanej, a w wersji obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. również warunki jej legalizacji, należy więc przyjąć, że „przepisy dotychczasowe” w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., które powinny być stosowane do obiektów wskazanych w tym przepisie zamiast art. 48, to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane dotyczące samowoli budowlanej i jej legalizacji. Stosowanie przepisów dotychczasowych, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W przypadkach określonych w tym przepisie zastosowanie mają więc art. 37, 38, 39, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 738, uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., OPS 4/01, ONSA 2002 r., nr 2, poz. 58). Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wprowadzający wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji przepisów obowiązujących w dacie orzekania należy interpretować ściśle. Skoro przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu stricte z zakresu Prawa budowlanego, to co do zasady podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Przymusowa rozbiórka

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W świetle tego przepisu istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Co należy rozumieć przez pojęcie „niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy” pośrednio określa przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem samowoli dopuszcza się ten „kto przystępuje do budowy lub zbudował obiekt budowlany bez dopełnienia wymagań określonych ustawą lub przepisami wydanymi na jej podstawie (...) podlega karze (...)”.

Wykładnia historyczna przepisów: art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, art. 52 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., jak również brzmienie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazuje, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Ustalenia, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu. Treść art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r., w którym mowa o „obiektach budowlanych lub ich częściach, będących w budowie lub wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy” jednoznacznie bowiem wskazuje na powiązanie samowoli budowlanej z przepisami obowiązującymi w czasie budowy.

Nakaz rozbiórki

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że inaczej sformułowane są przesłanki stwierdzenia samowoli budowlanej, odnoszące się do przepisów obowiązujących w czasie budowy obiektu budowlanego (art. 37 ust. 1 ab initio), a inaczej – przesłanki jej likwidacji (art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu można orzec, jeżeli obiekt:

• znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
• powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie – jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej – tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

W Pana przypadku nakaz rozbiórki mógł być podyktowany np. niebezpieczeństwem w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Aczkolwiek organ powinien Panu wydać nakaz przeprowadzenia określonych prac.

Decyzja PINB

Problematycznym jest, że decyzja nakazująca rozbiórkę, już została wydana. O ile PINB ją „wygrzebie”, będzie mogła egzekwować nakaz.

W świetle art. 48 oraz art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (oczywiście wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki pozwalające na legalizację samowoli). W przypadku niezastosowania się do nakazu następuje wdrożenie środków przymusu przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t.: Dz. U. 2005 r. Nr 229, poz. 1954; dalej jako P.e.a.), które mają doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku.

Stosowanie środków egzekucyjnych powinno być poprzedzone następującymi czynnościami ustalonymi przepisami P.e.a.:

• upomnieniem;
• doręczeniem tytułu wykonawczego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (art. 26 i następne P.e.a.).

Zgodnie z przepisami P.e.a. środkami egzekucyjnymi w zakresie obowiązków o charakterze niepieniężnym są:

1. grzywna w celu przymuszenia;
2. wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanego;
3. odebranie rzeczy ruchomej;
4. odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń;
5. przymus bezpośredni.

Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego (adresata decyzji nakazowej) i na jego koszt (art. 127 P.e.a.).

Opróżnienie obiektu

W przypadku wykonywania nakazu rozbiórki w drodze wykonania zastępczego niezbędne jest opróżnienie obiektu. Organ nadzoru budowlanego zastosuje więc środek egzekucyjny w postaci odebrania nieruchomości, opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń. Może wyniknąć także potrzeba skorzystania ze środka egzekucyjnego służącego odebraniu rzeczy ruchomej. Dlatego przy korzystaniu z tych środków może okazać się niezbędne zastosowanie również przymusu bezpośredniego. Przymus bezpośredni polega na doprowadzeniu do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji drogą zagrożenia zastosowania lub drogą zastosowania bezpośrednio skutecznych środków, nie wyłączając siły fizycznej, w celu usunięcia oporu zobowiązanego i oporu innych osób, które stoją na przeszkodzie wykonaniu obowiązku. W szczególności za pomocą przymusu bezpośredniego doprowadza się do opuszczenia nieruchomości (lokalu, pomieszczenia) przez zobowiązanego, wydania rzeczy, zaniechania czynności lub przeszkadzania innej osobie w wykonywaniu jej praw (art. 148 P.e.a.).

Brak przedawnienia decyzji o rozbiórce domu

Brak jest w przepisach Prawa budowlanego regulacji przewidującej przedawnienie wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 06.06.2007 r., sygn. akt II SA/Po 168/07). Dopóki zatem decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym, dopóty obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i może być egzekwowany.

Pan może się obecnie bronić argumentem, że decyzja w sprawie samowoli została już wydana i postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jednak nie zmieni to już istniejącej decyzji o nakazie rozbiórki.

Reasumując: gdyby nie było decyzji o nakazie rozbiórki, dałoby się prawdopodobnie z tego wybronić. Jeśli PINB jej nie odnajdzie, proszę prowadzić postępowanie w tym kierunku, który opisałam – powołując się na przepisy z 1974 roku, czyli że budowa i rozbudowa zakończona była przed 1995 r., a budynek nie spełnia kryteriów uzasadniających rozbiórkę według ówczesnej ustawy.

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.